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推进生态文明流域治理法治化打造美丽中国“江西样板”

发布日期:2020-01-22 15:47 浏览次数:

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。贯彻落实党的十九届四中全会提出的“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”要求,推进生态文明建设,必须充分发挥法治特别是立法工作的引领、推动、规范和保障作用,构建和完善以流域管理为核心的法律制度体系,实现流域管理各项工作的可持续发展和流域综合治理能力的有效提升。

推进江西流域综合治理法治化的价值

打造国家生态文明建设流域治理的“江西样板”。2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区(江西)实施方案》,要求江西为全国生态文明体制改革创造一批典型经验和成熟模式。2年多来,我省紧紧围绕打造美丽中国“江西样板”,加快推动重点制度落地。《江西省实施河长制湖长制条例》《江西省生态文明建设促进条例》等一批地方性法规相继出台,农村饮水管理、生态公益林和天然林保护、土壤污染防治等纳入省十三届人大常委会立法规划。但按照以示范化要求打造生态样板的要求,打响江西山水林田湖草综合治理样板区“名片”,还需要在生态文明体制改革落地落实方面下大力气推进,推动各类涉及生态文明建设的规划、政策、制度还需进一步统筹衔接。推动完成江西省流域综合管理立法,无疑是最有改革创新价值的不二之选。

更好发挥涉水部门机构改革后的治水合力。流域是以水为载体,由若干子系统相互作用、相互制约的形成的统一整体,是水的质和量的统一、上下游的统一、地上和地下的统一。正在推进的机构改革在一定程度上解决了自然资源产权不清、生态保护无力等问题,但由于部门法规、政策、规划间的不协调、不衔接,流域水资源、水环境、水生态、水污染治理等职能配置还体现为一家为主、相互交叉的现状,甚至出现流域发展目标冲突。鄱阳湖流域的几乎所有水系,同一管理对象在不同要素中有多个部门管理,这种现象在鄱阳湖水体、河道、水生动植物等各类管理要素中更为普遍,河与湖两个自然紧密相关的环节往往由不同部门主管且缺乏协调联动,或为各自的管理需要互相争权,或在履职中相互推诿,不仅难以形成生态保护合力,也不利于生态保护管理体制的建立,迫切需要建立权威高效的流域管理协调机制。

发挥河长制湖长制最佳效能。2018年省人大常委会审议通过《江西省实施河长制湖长制条例》。作为破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新,河长制湖长制一定程度上解决了河湖治理体制中的痼疾,但如何不断夯实河长制湖长制工作基础,凝聚工作合力,还需要破除跨界断面的监控和管理漏洞、河长办定位模糊等积弊。如《水污染防治法》和《水法》未对监测主体、监测标准和信息发布作出统一规定,导致实践中出现多头监测、数据不一致和多头发布信息问题,河湖长制平台难以进行协调。由于县(市、区)水质监测断面监测布点不尽合理等原因,对于污染的责任难以分清,河长湖长工作责任无法压实等。

坚决守护鄱阳湖“一湖清水”。鄱阳湖流域境内面积占全省国土面积的94%,流域内山、江、湖互为依托、息息相关,天然流域独一无二,得天独厚,成为国内唯一具有完整独特的大湖流域地理单元,是江西生态环境的一面“镜子”。但伴随全省经济社会的迅速发展,鄱阳湖湖体Ⅰ-Ⅲ 类水质点位比例呈逐年下降趋势。2014年到2016年期间,分别为41.2%、17.6%、11.8%,2017年鄱阳湖监测点位没有一个达到III类以上水质。2018年1-9月份,鄱阳湖17个国控点位Ⅰ-Ⅲ类水优良比例仅为5.9%。根据省环科院关于鄱阳湖水质状况的研究发现,鄱阳湖水质不达标的主要原因是总磷超标,其中生活污水和种养业带来的总磷污染占总量的64.22%,流域水环境“问题在水中,根子在岸上,核心在管理”,单纯的断面水质目标管理体系已不能充分保障流域生态环境健康,亟须建立以整个流域水生态系统健康为目标的管理体系。

江西流域治理立法构想

坚持系统思维,主动对接长江大保护格局。习近平总书记2016、2018年两次主持召开长江经济带发展座谈会,强调“共抓大保护、不搞大开发”。江西积极落实习近平总书记指示精神,把修复生态环境摆在压倒性位置,提出打造“长江最美岸线”,形成全省上下“共抓大保护”的态势。在此大格局下,江西流域综合管理立法需要统筹考虑鄱阳湖流域水系的完整性、自然生态系统的多样性、经济社会发展的阶段性,统筹考虑上下游、左右岸、干支流、水域与陆域、保护与发展等重要关系。在适用范围方面,要着眼于整个鄱阳湖流域,把“鄱阳湖,赣江、抚河、信江、饶河、修河(以下统称五河)干流、支流及长江、东江、西河在江西境内的集水区域”涵盖在内。在适用对象上,要着眼于水域陆域联动,对“流域国土空间统一规划、水资源配置、地方水环境质量标准制定、生态环境监测和监督执法等活动”进行规范。在责任主体方面,要着眼于凝聚齐抓共管的合力,实行流域统筹协调机制下的分部门负责体制,对山水林田湖进行统筹谋划,对各类资源进行综合保护。

坚持整体思维,凝聚流域综合管理合力。针对流域管理中多地区、多行业、多环节、多目标等“统的不够、分的无序”问题,要从流域及其资源的特征和功能属性出发,综合考虑建立统一规划、统一调度、统一标准、统一监测、统一监督等管理制度,严格生态保护修复。坚持多规合一编制流域国土空间规划,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的整体。坚持流域与区域相结合的水资源管理制度,对流域水资源实施统一配置、统一调度,妥善处理上下游、左右岸的用水关系,统筹安排生活、生产、生态与环境用水。实行差别化的分区、分类排放管控措施,制定地方流域水环境质量标准和污染物排放标准,建立产业准入负面清单。建立统一的流域生态环境监测网络体系和管理体系、技术咨询服务体系,以及统一的流域信息共享平台,为流域重大发展战略、政策的制定及实施提供技术咨询服务。实行流域多方参与生态环境保护协作机制,强化流域统筹,形成流域内不同行政区域生态环境保护责任共担、效益共享、协调联动、行动高效的工作机制。严格实施生态保护修复,建立流域生态补偿机制,推进山水林田湖草系统治理。

坚持创新思维,发挥流域体制改革示范效应。针对流域内行业管理职能交叉缺乏协调难以凝聚治水合力等诸多问题,有效配合机构改革职能调整及河长制湖长制工作推进,有必要通过立法创新鄱阳湖流域综合管理体制,统筹建立决策层、执行层、咨询层三级架构。一是在省级总河(湖)长会议制度基础上,成立鄱阳湖流域综合管理委员会作为流域综合管理最高议事决策机构,统筹协调鄱阳湖流域水污染、水资源、水环境、水生态等涉水问题,对流域生态建设、环境保护、产业发展等战略、规划以及重大事项进行审查、决策和监督,协调解决流域开发、治理和保护中存在的综合性问题以及流域管理纵横向之间的矛盾。二是设立鄱阳湖流域管理委员会办公室作为常设决策执行机构,制定流域综合管理相关规划、法规、政策、制度,统筹推进流域水环境治理,协调建设流域综合监测系统及管理信息平台,协调各部门信息互通共享,协调涉流域执法行为,实现流域综合管理的五统一。三是设立流域专家咨询委员会,为流域综合管理的提供技术指导和决策咨询。(刘丽华,江西省水利厅政策法规处处长,江西省委党校第55期中青班学员)


来源:江西省水利厅政法处

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